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OPINIÓN

La necesaria armonización de la reglamentación de seguridad en los puertos

Pablo Crabiffosse , Director de Seguridad y Desarrollo Operativo de la Autoridad del Puerto de Gijón

Enrique Bilbao, Director técnico de Cuevavaliente Ingenieros

07/06/2017
Los puertos españoles de interés general del Estado dependen del Ministerio de Fomento y forman un Sistema Portuario, cuya gestión está encomendada a unos entes públicos llamados “autoridades portuarias”, con personalidad jurídica propia, plena capacidad de obrar y que someten su funcionamiento al ordenamiento jurídico privado, salvo cuando ejercen funciones de poder público.

Cada autoridad portuaria tiene encomendada la gestión y administración de uno o varios puertos, que ejerce con un fuerte grado de descentralización y autonomía de gestión. El Sistema Portuario está coordinado por Puertos del Estado, organismo con las mismas características que las autoridades portuarias. En total, el Sistema Portuario está integrado por 50 enclaves portuarios y 29 entes públicos (28 autoridades portuarias y Puertos del Estado).

El régimen de uso o utilización de los diferentes muelles del puerto y las actividades que se desarrollan en los mismos, como parte del domino público portuario, se encuentra dentro del ámbito de aplicación por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (TRLPEMM) –aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre–, sin perjuicio del resto de normativa que sea de aplicación al concurrir sobre las zonas de servicio de los puertos competencias de diversas administraciones europeas, estatales, autonómicas y locales.

En lo que afecta la autoridad portuaria, el citado TRLPEMM recoge los títulos, licencias y autorizaciones que procede otorgar para el desarrollo de las distintas operativas, ocupaciones o servicios en un puerto de interés general.

En este sentido, la autoridad portuaria, en cumplimiento de lo dispuesto en el TRLPEMM, otorga y controla las correspondientes autorizaciones y títulos solicitados por las empresas del puerto para que puedan desarrollar los diferentes servicios al buque y trabajos en sus muelles. Dichos trabajos o servicios son planificados y ejecutados de forma diferente por las empresas, según las características de la mercancía, emplazamiento, plazos, tipo de buque, etc., sin perjuicio de cumplir igualmente con las obligaciones que les fuesen impuestas por otras normativas o autorizaciones concurrentes, lo que aporta un importante grado de complejidad a la actividad portuaria.

Además, los puertos son puntos fronterizos de nuestro país, por lo que albergan también servicios de aduana y extranjería.

Los puertos son unas infraestructuras estratégicas en España dado que el 60 por ciento de las importaciones y el 85 por ciento de las exportaciones de nuestro país se realizan a través de los puertos.

La necesidad

Este artículo se refiere a la seguridad en una acepción restrictiva, la de protección ante riesgos deliberados (Security), como primera simplificación que permita tratar de forma acotada un tema tan amplio. Además, estas consideraciones se centran en el caso de puertos que estén afectados por dos legislaciones de seguridad de máximo nivel:

  • Las derivadas de la aplicación del Código PBIP (Protección de Buques e Instalaciones Portuarias), y y su plasmación en la legislación española mediante el Real Decreto 1617/2007. 
  • Las correspondientes a la legislación sobre protección de infraestructuras críticas (PIC), Ley 8/2011, Real Decreto 740/2011 y resoluciones del 15 y 29 de noviembre de 2011.

Como ejemplo del cumplimiento de ambas legislaciones, podemos considerar el caso de un puerto que, además de estar afectado por la legislación PBIP, sea declarado operador crítico por la aplicación de la legislación PIC. Esto implica que las autoridades portuarias se enfrenten a la necesidad de redactar y someter a aprobación dos conjuntos de documentos y acciones derivadas diferentes, pero con un solape importante.

En concreto, derivado de la legislación PBIP, deben presentar una Evaluación de la Protección del Puerto (EPP) inicial y, en función de la misma, redactar un Plan de Protección del Puerto (PPP). Ambos documentos deben ser revisados de forma periódica.

Por otro lado, debido a la legislación PIC, el puerto debe disponer de un documento explicativo de su organización, modelo de gestión de seguridad y metodología a aplicar, el Plan de Seguridad del Operador (PSO) y, tras su aprobación, un Plan de Protección Específico (PPE).

Estas actividades implican un esfuerzo doble y repetitivo en gran parte, que además debe ser aprobado/informado por dos entidades diferentes del Ministerio del Interior:  

  • El Área de Seguridad Portuaria dependiente de la Dirección General de la Guardia Civil (ámbito PBIP). 
  • El Centro Nacional de Protección de Infraestructuras Críticas, dependiente de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior (ámbito PIC).

Simplificar las acciones documentales a acometer y, sobre todo, armonizar las medidas de seguridad, tanto técnicas como organizativas, son el reto que afrontan muchos puertos en la actualidad.

Posible solución

En una iniciativa conjunta de la Autoridad del Puerto de Gijón y de la empresa Cuevavaliente Ingenieros, se está trabajando en una propuesta conjunta que permita armonizar las acciones a acometer desde el puerto para poder satisfacer ambos conjuntos de requerimientos.

El reto se centra en tratar de encontrar la forma de que, aun generando dos conjuntos de documentos particularizados para cada trámite administrativo, el núcleo de los estudios a realizar y de las acciones de protección (auténtico objetivo de ambas legislaciones) sea único y completo, es decir, cumpla con ambos requerimientos.

En el trabajo que se está llevando a cabo se han detectado, como primer hallazgo, el conjunto principal de elementos discordantes entre ambos enfoques derivados del PBIP y de PIC, correspondientes a los documentos respectivos de mayor conflictividad (PPP por parte de la legislación PBIP y PPE por parte de la legislación PIC): 

  • Niveles de protección PPE (tres) frente a niveles de amenaza de infraestructuras críticas (cinco).
  • Oficial del puerto (PPP) frente al delegado de seguridad (PPE). 
  • Tiempo de revisión del PPP (cinco años) frente a tiempo de revisión del PPE (dos años). 
  • Nivel de detalle diferente en ambos documentos, siendo más complejo (aunque no incluya la ciberseguridad) el PPP. 
  • Catálogos de amenazas: 
     
    • EPP (y PPP): situaciones de amenaza desarrolladas según el epígrafe 15.5 de la parte A del Código Internacional para la Protección de los Buques y las Instalaciones Portuarias y Enmiendas de 2002 al Convenio SOLAS. 
    • PPE: listado de amenazas facilitadas por el CNPIC a los operadores críticos, aunque se han utilizado catálogos de amenazas diversos según el sector y el operador crítico.
  • Diferencias en el análisis de riesgos: 
     
    • PPP (y EPP) basados en metodología única y común, implantada a partir de la herramienta Secureport. 
    • PPE implementada por cada operador según lo considere, aunque basados en ciertas indicaciones del CNPIC en su legislación: 
       
      • Metodología general basada en probabilidad e impacto. 
      • Consideración de criterios horizontales en el cálculo de impacto (aunque sin tablas de referencia para valorarlos). 
      • Consideración de riesgos inherente y residual y uso de los resultados para implementar un sistema de mejora continua en la gestión de riesgos.

Esperamos llevar a “buen puerto” este esfuerzo de integración para seguir avanzando en la protección de nuestros puertos.  

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