Seguridad y defensa son dos términos más fáciles de comprender por separado que juntos cuando se aplican a una política. Tradicionalmente, los países han mantenido la separación entre ambas. La seguridad ha sido interior, civil y orientada a la libertad y protección de los ciudadanos, mientras que la defensa ha sido exterior, militar y orientada a preservar la soberanía.
Esta diferenciación tradicional se ha ido diluyendo con el tiempo, porque las amenazas y riesgos que las diferenciaban han dejado de ser exteriores o interiores, y existen amenazas globales como las pandemias o el crimen organizado que actúan por encima de las fronteras nacionales.
Por otro lado, han aparecido nuevos problemas de seguridad relacionados con el cambio climático, la inmigración, la desinformación, la disrupción tecnológica o la confrontación geopolítica que han aumentado las especialidades de seguridad. Y para mayor complejidad de su gestión, la interdependencia e interacción entre todas las especialidades de seguridad, la transversalidad, no deja de crecer, así como la multiplicación de niveles de responsabilidad europeos, nacionales y subestatales.
La acumulación y solapamiento de las dimensiones de seguridad (seguridades) ha obligado a los Estados a centralizar su coordinación porque su gestión por separado resulta compleja e ineficaz, especialmente en situaciones de gestión de crisis donde episodios como los del COVID o las emergencias climáticas han puesto en evidencia las carencias de la gestión descentralizada. La aparición en las dos últimas décadas de las estrategias y órganos de seguridad nacional en los gabinetes y presidencias de los gobiernos, y por encima de los ministerios, responde a esa necesidad. La creciente interacción entre los elementos internos y externos de cada seguridad y, de estos, con cada una de las demás seguridades, refuerza esta tendencia a la centralización de la gestión para superar la fragmentación en silos de las políticas públicas.
Sin embargo, la transición formal y material desde las distintas dimensiones de seguridad, como las de defensa, interior, exterior, económica o energética, entre muchas otras, hacia una gestión centralizada bajo el paraguas de la seguridad nacional precisará liderazgo y tiempo.
Liderazgo y tiempo
Liderazgo, porque la necesidad de integrar choca con las resistencias corporativas a perder autonomía y competencias, así como a admitir autoridades y procesos de supervisión por encima y fuera de sus cadenas de mando orgánicas. También, porque asumir competencias supone también asumir responsabilidades y no todos los presidentes de los ejecutivos desean correr ese riesgo.
Se necesita tiempo para establecer una nueva gestión que diferencie los aspectos estratégicos de coordinación de los operativos de ejecución. La aparición de agencias de seguridad en distintos ámbitos como el espacial, la inteligencia artificial y la ciberseguridad, entre muchos otros no asociados a ministerios tradicionales, refleja esta tendencia. Así, en España se ha creado la Agencia Estatal de Investigación, la Agencia Espacial Española, la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios o la de Supervisión de la Inteligencia Artificial para centralizar la coordinación de esas materias e intermediar entre los responsables de la dirección estratégica y los de la ejecución.
En la Unión Europea (UE), han surgido agencias especializadas que facilitan asesoramiento a la Comisión, al Consejo o a ambos, según su ubicación. Entre las más conocidas figuran las de Medicamentos (EMA), Seguridad Alimentaria (EFSA), Medio Ambiente (EEA), Seguridad Aérea (EASA), Seguridad Marítima (EMSA), Ciberseguridad (ENISA), Defensa (EDA), Guardia de Fronteras y Costas (FRONTEX), Programa Espacial (EUSPA). Y no solo agencias, sino estrategias transversales como las de Seguridad Económica, Adaptación Climática o Escudo Democrático, entre otras muchas.
En este proceso de transición aumentan los solapamientos entre antiguos y nuevos gestores, y los recién llegados acaban compartiendo o desalojando a los anteriores de los nichos de seguridad que ocupaban. Por ejemplo, y en el caso de España, las Fuerzas Armadas han incrementado sus funciones de apoyo a la seguridad interior, mientras que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad han aumentado su proyección exterior y comparten dominios operativos de defensa. Siguiendo en España, la gestión de la ciberseguridad se ha dispersado por diversos ministerios hasta que finalmente, y no sin dificultades, el anteproyecto de Ley de Coordinación y Gobernanza de la Ciberseguridad ha optado por crear un Centro Nacional de Ciberseguridad para garantizar la cooperación intersectorial y transfronteriza y la gestión de crisis.
En la UE encontramos otros ejemplos en la misma dirección. Cuenta con varias políticas y estrategias con la denominación de seguridad como la Política Común de Seguridad y Defensa, la Política Exterior y de Seguridad Común o la Política de Seguridad Interior, lo que dificulta su comprensión si se compara con la de los Estados (ninguno de ellos tiene una política de seguridad y defensa a la vez). Cabría preguntar a los ciudadanos europeos, el 77 por ciento de los cuales consultados por el Eurobarómetro de primavera de 2024 apoyan una política europea de seguridad y defensa, saben a qué se refieren: ¿a la dimensión exterior de la seguridad y defensa?, ¿a la interior?, ¿a ambas? La confusión se reduce entre los iniciados que saben que ambas políticas solo se ocupan de la dimensión exterior de la defensa y la diplomacia europeas en tareas como la prevención de conflictos, el desarme, las misiones y operaciones o las negociaciones multilaterales, entre muchos otros.
Centralización en la UE
Sin embargo, unos y otros, están asistiendo a una lenta fusión de las competencias comunitarias de seguridad y defensa de la UE con las de los Estados miembros. La centralización ha empezado por el lado comunitario. Dentro de sus competencias, y bajo el nombre de “Unión de la Seguridad”, se esconde una arquitectura robusta que cuenta con su propio marco estratégico, comisarios, instituciones, normativas y presupuestos propios. Su Estrategia Europea de Seguridad Interior afronta problemas como los del terrorismo, el crimen organizado, la ciberseguridad, las fronteras o la protección civil.
A la consolidación de esta Unión contribuye la aparición de la Estrategia de Preparación de la Unión, que trata de centralizar las estrategias, competencias y agencias de seguridad, cubrir todos los riesgos y poner al día los mecanismos europeos de gestión de crisis.
Por el lado intergubernamental, la centralización no progresa tanto porque los Estados miembros se resisten a ceder el ejercicio y la titularidad de competencias de seguridad y defensa que permanecen en el núcleo de su soberanía. El alcance de la seguridad y defensa se limita a los términos fijados en la Brújula Estratégica, más diseñada para proporcionar seguridad a terceros que para proporcionar defensa a la UE, tal y como ha evidenciado la guerra de Ucrania hasta ahora.
La fragmentación reduce la eficacia de la gestión compartida, pero esto podría cambiar en el futuro. Por un lado, la Comisión ha ido adquiriendo competencias en los ámbitos industriales, tecnológicos y económicos de la seguridad y defensa. Financia programas de investigación, desarrollo e innovación y dispone de capacidades de lucha contra la desinformación, la guerra híbrida y capacidades espaciales de observación y comunicaciones. Por el contrario, la Comisión se ve implicada en todo lo que ocurre en la dimensión exterior de la seguridad cuando las crisis internacionales, los conflictos o las confrontaciones geopolíticas afectan a los intereses estratégicos de la Unión.
A diferencia de los Estados miembros, la UE no dispone de un Consejo de Seguridad Nacional que pueda gestionar todas las competencias, por lo que –lentamente– la Comisión ha ido tejiendo una red de influencia en la gestión de las competencias compartidas mediante los grupos de trabajo del Consejo en los que participa. La socialización en el trabajo facilita, pero no determina el fin de la fragmentación, pero permite a la UE aprovechar cada oportunidad para hacerse notar como garante de la seguridad y defensa de los ciudadanos. Si este proceso continúa, y cuando los Estados comprendan sus limitaciones y la necesidad de ganar escala en la gestión, la UE podría convertirse en un verdadero actor global de seguridad y defensa. Mientras, la interacción entre la seguridad y la defensa se irá estrechando y se difuminarán las fronteras que las separaban.
